NASIB HASIL KERJA KOMISI KONSTITUSI TENTANG AMANDEMEN UUD 1945

Oleh: Prof. Dr. Dahlan Thaib, M.Si -- Guru Besar Hukum Tata Negara FH-UII Yogyakarta

 

[1] Makalah untuk Seminar Bulanan ke-25, PUSTEP-UGM, 1 Februari 2005

Sidang Tahunan MPR 1-11 Agustus 2002 telah menuntaskan perubahan UUD 1945. kecuali itu dalam Sidang Tahunan tersebut MPR antara lain mengeluarkan ketetapan tentang Pembentukan Komisi Konstitusi (TAP MPR No. I/MPR/2002). Terdapat beberapa kemajuan bagi tegaknya nilai-nilai kedaulatan rakyat pasca perubahan UUD 1945 dalam kehidupan ketatanegaraan Indonesia, antara lain:

  1. Presiden dan Wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat (Pasal 6 A).
  2. Masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden  dibatasi hanya selama dua periode (Pasal 7)
  3. Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dipilih oleh rakyat melalui Pemilihan Umum (pasal 22 E)
  4. TNI dan POLRI, secara institusional tidak akan ditempatkan lagi sebagai kekuatan politik atau pelaku politik praktis di DPR maupun MPR. Sebab semua anggota MPR (gabungan anggota DPR dan DPD) harus dipilih oleh rakyat melalui pemilu (pasal 2 ayat 1).
  5. Dikonstruksikan pula bagi dibentuknya Mahkamah Konstitusi untuk mengadili perkara-perkara yang menyangkut sengketa kewenangan antara lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar maupun jika terjadi ketidaksesuaian suatu undang-undang dengan undang-undang dasar ataupun jika terjadi perselisihan mengenai hasil pemilihan umum dan untuk membubarkan partai politik (pasal 24 c)
  6. Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota akan dilaksanakan secara demokrasi (Pasal 18 ayat 4)
  7. Hasil pemeriksaan BPK tidak lagi hanya disampaikan kepada DPR, tapi juga kepada DPD dan DPRD (Pasal 23 E ayat 2)

Meskipun MPR telah mengamandemen UUD 1945 secara tuntas tetapi jika naskah keseluruhannya dicermati khususnya yang menyangkut materi muatan tentang sistem ketatanegaraan dan sistem pemerintahan memang diperlukan kajian yang kritis. Kesepakatan awal pada tahun 1999 yang menetapkan bahwa UUD 1945 tetap menganut sistem pemerintahan presidensial ternyata materi pengaturannya tidak konsisten.

Beberapa hal yang menunjukkan bahwa sistem pemerintahan presidensial tidak diterapkan secara konsisten adalah:

  1. MPR masih memiliki kewenangan-kewenangan yang meletakkannya sebagai suatu lembaga “Supra”, bahkan di atas konstitusi, karena masih berwenang menetapkan dan melakukan perubahan terhadap konstitusi (Pasal 3 ayat 1)
  2. MPR memiliki kewenangan menentukan impeachment terhadap Presiden dan Wakil Presiden meskipun sudah ada rekomendasi dari Mahkamah Konstitusi (Pasal 7B ayat 7)
  3. Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden belum disepakati untuk dilaksanakan sepenuhnya secara langsung oleh rakyat, karena masih ada keinginan untuk melakukan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden oleh MPR “Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersama ….” (Pasal 8 ayat 3)
  4. Kewenangan Presiden dalam hal mengangkat duta dan konsul tidak lagi berupa prerogative Presiden semata, karena harus memperhatikan pertimbangan DPR (Pasal 13 ayat 2 dan 3)
  5. Dalam hal pembentukan, perubahan dan pembubaran kementrian Negara, kekuasaan presiden dibatasi, karena harus diatur dengan Undang-Undang (Pasal 17 ayat 4), dengan demikian DPR juga memegang kekuasaan.

Selanjutnya akan dikemukakan beberapa persoalan mendasar berkaitan dengan sistem ketatanegaraan khususnya pelaksanaan kedaulatan rakyat, sistem negara hukum dan checks and balances.

 

II

 Kesepakatan awal dalam proses amandemen antara lain menetapkan bahwa UUD 1945 selain tetap menganut sistem presidensial, juga akan mempertahankan dan menjunjung tinggi nilai-nilai kedaulatan rakyat, konsep negara hukum  dan memberi tempat untuk diterapkan sistem checks and balances, ternyata materi pengaturannya tidak konsisten.

Beberapa hal yang menunjukkan bahwa prinsip kedaulatan rakyat, konsep negara hukum dan sistem checks and balances  tidak diterapkan secara konsisten adalah:

  1. Pasal 7 A menyatakan bahwa, “Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap Negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupan apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden”.

Ketentuan Pasal 7 A ini dilihat dari aspek checks and balances , yang menyangkut misalnya hak dan kewajiban serta tata hubungan antara lembaga Negara seperti antara Presiden dengan DPR dan DPD terdapat ketidakseimbangan. DPR misalnya dapat meng-impeach­ Presiden dan/atau Wakil Presiden melalui mekanisme pengajuan gugatan kepada Mahkamah Konstitusi (MK). Dalam pada itu meski para anggota DPR dan DPD sama-sama anggota MPR dan sama-sama dipilih oleh rakyat melalui Pemilu, kewenangan konstitusionalnya dalam Pasal 7A ini tidak seimbang dengan DPR, sebab DPD tidak diberi kewenangan dalam proses meng-impeach Presiden. Dengan kata lain, Pasal 7 A UUD 1945 hasil amandemen terdapat ketidaksesuaian dalam konteks kedaulatan rakyat dan sistem checs and balances.  Karenanya Pasal 7 A UUD 1945 hasil amandemen perlu disempurnakan dengan menambah formulasi, “Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat dan/atau Dewan Perwakilan Daerah ….”

  1. Pasal 7 B ayat 1

Tentang usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden yang dapat diajukan oleh DPR kepada MPR, tetapi terlebih dahulu meminta kepada Mahkamah Konstitusi (MK) untuk memeriksa, mengadili, dan memutuskan pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum ... “

Ketentuan pasal 7 B ayat 1 ini bila dikaitkan dengan Pasal 7 B ayat 7 yang menyatakan bahwa, “Keputusan Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden harus diambil dalam rapat paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya ¾ dari jumlah anggota dan disetujui 2/3 dari jumlah anggota yang hadir .... “. Ketentuan PAsal 7 B ayat 7 ini memunculkan masalah, yakni apakah ada jaminan bila Mahkamah Konstitusi (MK) memutuskan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden bersalah MOR dapat langsung memperhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden. Bila MPR  memutuskan sebaliknya maka putusan Mahkamah Konstitusi dianulir oleh putusan politik MPR. Apabila ini terjadi, maka prinsip negara hukum (yang juga tercantum dalam Pasal 1 ayat 3 UUD 1945 setelah amandemen) dilanggar oleh MPR. Karenanya, formulasi Pasal 7 B ayat 7 ini harus disempurnakan, yakni apabila Mahkamah Konstitusi menyatakan Presiden dan/atau Wakil Presiden bersalah karena melanggar kriteria sebagaimana dicantumkan dalam Pasal 7 ayat 1, keputusan Mahkamah Konstitusi tersebut tidak perlu dibahas dan disetujui oleh MPR. Keputusan Mahkamah Konstitusi itu wajib dieksekusi oleh MPR.

3.       Pasal 8 ayat 3 UUD 1945 menegaskan bahwa “jika Presiden dan/atau Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, pelaksanaan tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri dan Menteri Pertahanan secara bersama-sama. Selambat-lambatnya tiga puluh hari setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden  .... “

Ketentuan Pasal 8 ayat 3 ini tidak sesuai dengan paham kedaulatan rakyat yang dianut oleh UUD 1945, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat 2 “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD”.

Berdasarkan Pasal 1 ayat 2 ini seharusnya Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 6 ayat 1, demikian pula jika terjadi kekosongan jabatan Presiden dan Wakil Presiden, penggantinya dikembalikan kepada rakyat untuk memilih siapa pengganti Presiden dan Wakil Presiden yang kosong itu, bukun diambil oper oleh MPR . Karenanya materi muatan Pasal 8 ayat 3 perlu disempurnakan dengan mencantumkan secara eksplisit “jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, ... Selambat-lambatnya tiga bulan setelah itu diselenggarakan pemilihan umum untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden.

Kesimpulan akhir yang dapat dikemukakan adalah bahwa amandemen UUD 1945 yang dilakukan oleh MPR terkesan menciptakan sistem pemerintahan dan sistem ketatanegaraan Indonesia yang tidak jelas dan menghasilkan rumusan pasal-pasal yang multi interpretative sehingga dapat menimbulkan instabilitas hukum maupun politik, contohnya antara lain rumusan Pasal 18 ayat 4 yang menegaskan bahwa “Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintah Propinsi, Kabupaten, dan Kota dipilih secara demokratis”. Ketentuan Pasal 18 ayat 4 ini adalah salah satu ketidakpastian karena tidak jelas arti demokratis. Selama ini arti demokratis dalam hal ini adalah pemilihan oleh DPRD. Kini banyak yang berpendapat bahwa demokratis berarti haruslah dipilih langsung oleh rakyat. Tanpa suatu penjelasan, perumusan pasal ini dapat menimbulkan kerancuan. Namun demikian UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan tekah menggariskan Kepala Daerah dipilih langsung oleh rakyat.

 

III 

Mengenai kekurangan-kekurangan dari UUD 1945 hasil amandemen secara tidak langsung diakui oleh MPR sendiri, sebagaimana tercermin dalam konsideran menimbang huruf c dan d TAP MPR No. I/MPR/2002 tentang Pembentukan Komisi Kostitusi. Di situ antara lain dinyatakan bahwa meskipun perubahan-perubahan UUD 1945 sudah cukup untuk mengatur pelaksanaan kehidupan berbangsa, bermasyarakat dan  bernegara tetapi masih diperlukan pengkajian secara komprehensif dan transparan dengan melibatkan masyarakat luas, dan bahwa karena itu dipandang perlu dibentuk suatu Komisi Konstitusi yang bertugas melakukan pengkajian secara komprehensif tentang perubahan UUD 1945 yang hasilnya akan diputuskan dalam Sidang Tahunan MPR 2003.

Berdasarkan TAP MPR No. I/MPR/2002 tersebut Komisi Konstitusi selama tujuh bulan sejak tanggal 8 Oktober hingga tanggal 2 Mei 2004 telah dapat menyelesaikan tugasnya melakukan pengkajian terhadap perubahan UUD 1945. Beberapa hal yang berkaitan dengan sistem pemerintahan dan sistem ketatanegaraan yang diusulkan oleh Komisi Konstitusi bila dibandingkan dengan UUD 1945 hasil amandemen adalah sebagai berikut:

1.       Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik maupun calon independen sebelum pemilihan umum presiden (Pasal 6 ayat 2). Bandingkan dengan Pasal 6 A UUD 1945 hasil Amandemen, seseorang hanya dapat dicalonkan sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden oleh partai politik maupun gabungan partai politik.

2.       Sebelum memangku jabatannya, Presiden dan/atau Wakil   Presiden bersumpah menurut agama, atau berjanji dengan sungguh-sungguh dihadapan Majelis Pemusyawaratan Rakyat disaksikan oleh Ketua Mahkamah Agung (Pasal 9). Pada Pasal 9 UUD 1945 hasil amandemen Sumpah Presiden dan Wakil Presiden dihadapan Majelis Permusyawaratan Rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat.

3.       Presiden menerima penempatan Duta Negara lain (Pasal 13 ayat 3). Pasal 13 ayat 3 UUD 1945 hasil perubahan menegaskan bahwa dalam hal menerima penempatan Duta Negara lain Presiden memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.

4.       Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Daerah Propinsi, Kabupaten, dan Kota dipilih secara langsung oleh rakyat ( Pasal 18 ayat 4). Bandingkan dengan Pasal 18 ayat 4 UUD 1945 hasil amandemen Kepala Daerah, yaitu Gubernur, Bupati, dan Walikota dipilih secara demokratis.

5.       Pada Pasal 20 (1) hasil amandemen maupun usul Komisi Konstitusi terdapat persamaan rumusan dengan menempatkan posisi DPR sebagai pemegang kekuasaan membentuk Undang-Undang. Dalam praktek ketatanegaraan rumusan Pasal 20 ayat 1 kemungkinan sukar untuk dilaksanakan, mengingat forum DPR sangat luas dan heterogen dengan berbagai macam perbedaan kepentingan.

6.       Dalam hal rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama antara DPR dan Presiden tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak Rancangan Undang-Undang tersebut disetujui, Rancangan Undang-Undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan (Pasal 20 ayat 5). Berdasarkan ketentuan tersebut, cukup banyak Undang-Undang dalam praktek ketatanegaraan dewasa ini tidak mendapat pengesahan dari Presiden.

Bandingkan dengan Pasal 20 ayat 6 dan 7 hasil rumusan Komisi Konstitusi yang menegaskan bahwa: Rancangan Undang-Undang yang tidak mendapat pengesahan Presiden dikembalikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, untuk dibahas kembali apabila mendapat persetujuan 2/3 anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden mengesahkan Rancangan UU yang telah dibahas kembali oleh DPR.

7.  Dewan Perwakilan Daerah (DPD) berdasarkan Pasal 22 D ayat 2 hasil Amandemen hanya berperan terbatas sekedar “ikut” membahas rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan Otonomi Daerah; hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah …”

Dalam materi muatan yang sama Pasal 20 ayat 2 usul Komisi Konstitusi menegaskan bahwa peran Dewan Perwakilan Daerah tidak hanya sekedar membahas tetapi dapat “menyetujui atau menolak Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah … dst.”

8. Berkaitan dengan Dasar Negara (Pancasila) yang terdapat dalam Pembukaan UUD 1945 hasil amandemen tidak ada penegasan tidak dapat diubah, sebaliknya berkenaan dengan bentuk Negara (Negara Kesatuan Republik Indonesia) yang kedudukannya lebih rendah dari dasar negara, justru ditegaskan tidak boleh diubah (Pasal 37 ayat 5).

 

Pasal 37 ayat 8 usul Komisi Kosntitusi menegaskan bahwa “khusus mengenai Pembukaan, bentuk Negara Kesatuan dan Republik, sistem Pemerintahan Presidensiil tidak dapat dilakukan perubahan.

Kendatipun kewenangan menetapkan dan mengubah Undang-Undang Dasar merupakan kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai digariskan oleh Pasal 3 UUD 1945 hasil Amandemen maupun oleh Pasal 3 UUD 1945 usul Komisi Konstitusi, namun pada Pasal 37 ayat 3 hasil Komisi Konstitusi mengharuskan MPR menyerahkan usul perubahan tersebut kepada Komisi Konstitusi yang dibentuk oleh Mejelis untuk melakukan pengkajian komprehensif.

Usul perubahan yang telah mendapat persetujuan Majelis (Pasal 37 ayat 5) diserahkan kepada rakyat untuk diputuskan melalui Referendum (Pasal 37 ayat 6). Selanjutnya pada pasal 37 ayat 7 ditegaskan Majelis Permusyawaratan Rakyat mensahkan hasil Referendum tentang Perubahan Undang-Undang Dasar.

Dari sudut pandang Hukum Tata Negara, kendatipun banyak pasal-pasal dari Undang-Undang Dasar 1945 hasil amandemen telah disempurnakan oleh Komisi Konstitusi, namun karena usul penyempurnaan UUD 1945 oleh Komisi Konstitusi belum ditetapkan oleh MPR, maka UUD 1945 hasil amandemen tetap berlaku, mengikat harus ditaati, dan dilaksanakan dalam praktek ketatanegaraan. Sedangkan’ nasib UUD 1945 hasil kerja Komisi Konstitusi (KK) akan  ditetapkan atau disahkan tergantung kepada MPR hasil Pemilu 2004.

 

 

Kembali ke Menu Sebelumnya...


Copyright © 2006 Pusat Studi Ekonomi Kerakyatan - Universitas Gadjah Mada
website: http://www.ekonomikerakyatan.ugm.ac.id/ 
e-mail: ekonomikerakyatan@ugm.ac.id