UTANG DAN IMPERIALISME 1]

Oleh: Drs. Revrisond Baswir, M.B.A. -- Kepala Pusat Studi Ekonomi Pancasila UGM, Pengajar di Fakultas Ekonomi UGM  

 

 

[1] Makalah untuk SEminar Bulanan ke-36 PUSTEP-UGM, 7 Februari 2006, dengan Tema Masalah Utang Luar Negeri Indonesia.

Masalah utang yang dihadapi Indonesia sudah sampai pada batas yang mencekik leher. Betapa tidak? Selain memikul beban utang luar negeri sebesar 78 milyar dolar AS (per Desember 2005), Indonesia kini juga memikul beban utang dalam negeri sebesar Rp650 triliun. Dengan demikian, secara keseluruhan, pemerintah Indonesia saat ini menanggung beban utang tidak kurang dari Rp1.300 triliun!

Akibatnya, sebagaimana tampak dalam APBN, Indonesia kini rata-rata menyisakan sekitar sepertiga APBN untuk membayar angsuran pokok dan bunga utang. Hal itu tentu memicu membengkaknya defisit APBN. Tindakan yang dilakukan pemerintah untuk menutupi defisit anggaran negara itu sejauh ini adalah dengan menggenjot penerimaan pajak, membuat utang luar negeri baru, mengurangi subsidi, dan melakukan privatisasi BUMN.

Beban penutupan defisit APBN yang dilakukan pemerintah itu tentu jatuh ke pundak rakyat. Pertanyaannya, tidak adakah jalan lain yang dapat ditempuh pemerintah untuk mengurangi dampak beban utang tersebut selain menggeserkannya kepada rakyat banyak? Jawabannya antara lain sangat tergantung pada konsepsi utang yang dianut pemerintah, serta cara pandang mereka terhadap kedudukan utang dalam konstruksi sosial dan ideologis yang menyertai proses pembuatan utang luar negeri tersebut.

 

Konsepsi Utang

Berbicara mengenai konsepsi utang, selama ini banyak yang tidak menyadari bahwa konsepsi utang yang dianut pemerintah cenderung sangat didominasi oleh pandangan para ekonom neoliberal. Sesuai dengan pandangan umum yang dianut oleh para pengikut Reagan dan Thatcher tersebut, pembuatan utang pada dasarnya ditujukan untuk mencapai dua hal sebagai berikut. Pertama, untuk menutup kesenjangan antara tingkat tabungan masyarakat dengan kebutuhan investasi (saving investment gap). Kedua, khususnya untuk utang luar negeri, untuk memanfaatkan suku bunga murah yang ditawarkan oleh berbagai paket pinjaman yang ditawarkan oleh sindikat negara-negara kreditur dan lembaga keuangan multilateral tersebut.

Berdasarkan kedua tujuan itu, jelas sekali kelihatan betapa konsepsi utang para ekonom neoliberal sangat dipengaruhi oleh paradigma pembangunan yang mereka anut. Dalam pandangan para ekonom neoliberal, pembangunan memang cenderung tumpang tindih dengan pertumbuhan ekonomi di atas pemerataan. Sebagaimana sering mereka kemukakan, “Jika tidak ada pertumbuhan, apa yang mau diratakan?”

Dengan paradigma pembangunan seperti itu, para ekonom neoliberal sesungguhnya dengan sadar menempatkan investasi dan investor di atas berbagai pertimbangan lainnya. Dalam bahasa sederhana, paradigma pembangunan ekonom neoliberal pada dasarnya bertumpu pada semboyan, investor first, people second. Kecenderungan inilah antara lain yang dibahasakan melalui ungkapan “bersahabat dengan pasar”, yang populer tersebut.

Celakanya, sebagai ekonom sekalipun, para ekonom neoliberal cenderung mengabaikan berbagai variabel lain yang wajib dipertimbangkan dalam membuat utang. Sehubungan dengan jenis utang, misalnya, para ekonom neoliberal cenderung pura-pura tidak tahu bahwa sebagian besar utang luar negeri dibuat dalam bentuk pembelian barang dan jasa secara kredit. Sebab itu, terjadinya manipulasi informasi dan harga dalam rangka pembuatan utang luar negeri itu sulit dielakkan.

Selain itu, para ekonom neoliberal cenderung mengabaikan bahwa beban utang luar negeri tidak hanya terbatas sebesar angsuran pokok dan bunganya. Karena dibuat dalam mata uang asing, pembuatan utang luar negeri harus memperhatikan pula tingkat depresiasi mata uang nasional dan kemungkinan terjadinya gejolak moneter secara internasional. Dengan kata lain, beban pembayaran utang luar negeri sewaktu-waktu dapat membengkak bila perekonomian sebuah negara dilanda oleh krisis moneter.

Akhirnya, para ekonom neoliberal juga cenderung mengabaikan kapasitas kelembagaan yang dimiliki sebuah negara dalam mengelola dan memanfaatkan utang. Padahal, sebagai sebuah keputusan yang akan berdampak pada timbulnya kewajiban untuk membayar pokok dan bunganya, pembuatan utang luar negeri harus disertai dengan perhitungan yang cermat mengenai manfaat yang akan diperoleh dari keputusan tersebut. Sebab itu, dalam konteks Indonesia, walaupun Indonesia terkenal sebagai negara juara korupsi, tidak aneh bila Hadi Soesastro pernah berucap, “Hanya orang bodohlah yang menolak utang luar negeri.”

 

Utang dan penindasan

Saya tidak tahu pesis siapa sesungguhnya yang bodoh. Yang pasti, jika ketidakstabilan moneter yang menandai sistem keuangan global dan perilaku korup rezim yang berkuasa diabaikan begitu saja oleh para ekonom neoliberal dalam membuat utang luar negeri, menjadi mudah dimengerti bila mereka juga cenderung mengabaikan konstruksi sosial dan ideologis yang menyertai proses pembuatan utang. Padahal, secara empiris, tidak ada transaksi utang yang terjadi di ruang hampa. Transaksi utang senantiasa terjadi dalam suatu konstruksi sosial dan ideologis tertentu.

Sebab itu, untuk memahami konsepsi utang lebih jauh, penyelidikan mengenai siapa yang membuat, memberi, dan paling banyak mendapat manfaat dari transaksi utang-piutang tersebut, tidak dapat dielakkan. Dilihat dari sudut negara penerima, jawabannya sudah jelas. Utang luar negeri pasti dibuat oleh rezim yang berkuasa. Selanjutnya, jika dilihat dari sudut penikmatnya, selain para politisi dan pejabat pemerintah, pihak berikutnya tentulah para kroni dari kekuasaan yang bersangkutan.

Karena utang dibuat atas nama negara, soal siapa yang akan menanggung beban utang tidak terlalu penting bagi mereka. Mereka lebih tertarik untuk melihat utang luar negeri sebagai sarana untuk mewujudkan ambisi-ambisi mereka. Celakanya, ketika tiba masanya untuk membayar angsuran pokok dan bunga utang, mereka serta-merta –atas nama kepentingan bangsa dan negara, menemukan solusi untuk menggeser beban utang itu kepada rakyat banyak.

Hal yang lebih kurang serupa terjadi pada pemberi utang. Selain diberikan oleh bank-bank komersial dan lembaga-lembaga keuangan multilateral, sebagian utang luar negeri juga diberikan oleh para penguasa di negara-negara tersebut. Salah satu pertimbangan ekonomi yang mereka pakai, sesuai dengan sifat mengikat yang melekat pada sebagian besar utang luar negeri, adalah adanya kebutuhan untuk memasarkan produk-produk mereka sendiri ke negara-negara penerima utang.

Artinya, jika dilihat dari segi penikmat, penikmat utang di negara-negara pemberi utang lebih kurang serupa dengan di negara-negara penerima utang. Mereka terdiri dari para politisi dan pejabat pemerintah, serta para kroninya yang bergiat di berbagai bidang usaha: pengusaha produsen, pengusaha jasa, konsultan, peneliti, dan lembaga pendidikan.

Sebagaimana di negara-negara penerima utang, kelas yang berkuasa di negara-negara pemberi utang ini pada umumnya sadar bahwa dampak pemberian utang itu sama sekali tidak melekat pada diri mereka. Sebab itu, jika suatu saat terdapat sejumlah utang yang tidak dapat ditagih, sebagaimana terjadi dalam kasus 41 negara penerima heavily indebted poor countries (HIPC) initiatives, mereka pun serta-merta akan menggeser segala dampak yang ditimbulkan oleh penghapusan utang itu kepada warga negara mereka masing-masing.

Berdasarkan uraian tersebut, dapat disaksikan bahwa masalah utang luar negeri tidak dapat disederhanakan sekedar sebagai sebuah fenomena ekonomi. Dilihat dari sudut konstruksi sosial dan ideologisnya, utang luar negeri terutama harus dilihat sebagai instrumen yang mempertemukan kepentingan kelas yang berkuasa di negara-negara penerima dan pemberi utang, serta antara keduanya. Karena para anggota kelas yang berkuasa ini menyadari bahwa secara pribadi mereka tidak terikat terhadap dampak transaksi utang itu, tetapi dapat menggesernya kepada rakyat banyak, utang luar negeri sangat mudah bergeser menjadi instrumen kelas yang berkuasa dalam menindas rakyat banyak.

 

Utang dan Imperialisme

Dengan latar belakang seperti itu, mudah dimengerti, jika kritik terhadap utang luar negeri belakangan ini cenderung meningkat. Kritik tidak hanya muncul sehubungan dengan efektifitas serta implikasi sosial dan politiknya, tetapi meluas hingga mencakup sisi kelembagaan dan ideologinya.

Pada sisi efektifitasnya, utang luar negeri tidak hanya dipandang menjadi penghambat tumbuhnya kemandirian ekonomi negara-negara Dunia Ketiga. Ia juga diyakini menjadi pemicu terjadinya kontraksi belanja sosial, merosotnya kesejahteraan rakyat, dan melebarnya kesenjangan ekonomi. Bahkan, secara eksternal, utang luar negeri diyakini menjadi pemicu meningkatnya ketergantungan negara-negara Dunia Ketiga pada pasar luar negeri, modal asing, dan pada pembuatan utang luar negeri secara berkesinambungan.

Pada sisi implikasi sosial dan politiknya, utang luar negeri tidak hanya dipandang sebagai sarana yang sengaja dikembangkan oleh negara-negara pemberi pinjaman untuk mengintervensi negara-negara penerima pinjaman. Secara tidak langsung ia juga diyakini turut bertanggung jawab terhadap munculnya rezim diktator, kerusakan lingkungan, meningkatnya tekanan migrasi dan perdagangan obat-obat terlarang, serta terhadap terjadinya konflik dan peperangan.

Pada sisi kelembagaannya, lembaga-lembaga keuangan multilateral yang berperan sebagai penyalur utang luar negeri, seperti Bank Dunia dan IMF, tidak hanya dipandang telah bersikap tidak akuntabel, keduanya diyakini telah bekerja sebagai kepanjangan tangan negara-negara Dunia Pertama yang menjadi pemegang saham utama mereka.

Sedangkan pada sisi ideologinya, utang luar negeri diyakini telah dipakai oleh negara-negara pemberi pinjaman, sebagai sarana untuk menyebarluaskan kapitalisme neoliberal ke seluruh penjuru dunia. Dengan dipakainya utang luar negeri sebagai sarana penyebarluasan kapitalisme neoliberal, berarti utang luar negeri telah dengan senaja dipakai oleh negara-negara pemberi pinjaman untuk menaklukkan dan menguasai dunia.

Menyimak berbagai kritik tersebut, mudah dimengerti bila berkembang pemikiran untuk menelusuri jejak utang luar negeri sebagai sarana imperialisme. Studi pertama yang secara khusus melakukan hal itu adalah yang dilakukan oleh Teresa Hayter. Berangkat dari hasil penelitiannya yang dibiayai Bank Dunia di empat negara Amerika Latin, Columbia, Chile, Braxil, dan Peru, tahun 1971 Hayter menerbitkan sebuah buku dengan judul “Aid as Imperialism.” Dalam buku setebal 222 halaman tersebut, Hayter secara tegas menyimpulkan bahwa utang luar negeri bukanlah transfer sumberdaya yang bebas bersyarat.

Menurut Hayter, hal-hal yang dipersyaratkan dalam pemberian utang luar negeri biasanya adalah: (a) pembelian barang dan jasa dari negara pemberi pinjaman; (b) peniadaan kebebasan dalam melakukan kebijakan ekonomi tertentu, misalnya, nasionalisasi perusahaan asing (khususnya yang dilakukan tanpa kompensasi); (c) permintaan untuk melakukan kebijakan-kebijakan ekonomi “yang dikehendaki”, terutama peningkatan peran sektor swasta dan pembatasan campur tangan langsung pemerintah dalam bidang ekonomi.

Berdasarkan ketiga persyaratan tersebut, menurut Hayter,

aid is, in general, available to those countries whose internal political arrangements, foreign policy alignments, treatment of foreign private investment, debt-servicing record, export policies, and so on, are considered desirable, potentially desirable, or at least accaptable, by countries or institution providing aid, and which do not appear to threaten their interest.”

Selanjutnya, ketika berbicara mengenai IMF, Bank Dunia, dan USAID, Hayter secara jelas menyatakan bahwa sudut pandang ketiga lembaga tersebut dalam menetapkan kriteria dan syarat pemberian pinjaman cenderung seragam. Fokus kebijakan ketiganya, terutama IMF dan Bank Dunia, senantiasa mengarah pada pengendalian inflasi serta perintah untuk memotong investasi publik dan belanja kesejahteraan.

Menurut Hayter, faktor utama di balik kecenderungan tersebut adalah posisi dominan Amerika pada ketiga lembaga itu. Implikasinya, walaupun tidak dinyatakan secara terbuka, dalam memberi pinjaman, ketiga lembaga tersebut tidak hanya mengevaluasi proyek yang akan mereka biayai, tetapi juga negara yang akan menerima pinjaman tersebut.

Kesimpulan Hayter yang mengkonfirmasikan keberadaan utang luar negeri sebagai sarana imperialisme Amerika itu dipertegas oleh Hudson. Menurut Hudson (2003), tujuan pemberian pinjaman oleh Amerika sejak 1960 bukanlah untuk membantu negara-negara penerima pinjaman, melainkan untuk meringankan tekanan terhadap neraca pembayaran negara tersebut. Kebijakan itu erat kaitannya dengan upaya pemerintah Amerika untuk mensubsidi peningkatan ekspor berbagai produknya ke seluruh penjuru dunia.

Dalam rangka itu, sebagaimana diakui Perkins (2004), Amerika tidak hanya bekerja melalui mekanisme hubungan ekonomi-politik biasa. Amerika secara terstruktur mengembangkan sebuah profesi yang dikenal sebagai preman ekonomi (economic hit man), yang bernaung di bawah Badan Keamanan Nasional (NSA), yang secara khusus bertugas membangkrutkan negara-negara Dunia Ketiga dengan sarana utang luar negeri.

Sebagai sebuah negara yang terpuruk di bawah himpitan utang luar negeri sebesar 78 milyar dollar AS, dengan beban angsuran pokok dan bunga utang mencapai sepertiga APBN, Indonesia patut dicatat sebagai sebuah negara Dunia Ketiga yang menjadi korban para preman ekonomi seperti Perkins. Masalahnya, arena ekonomi-politik Indonesia selama ini terlanjur didominasi oleh para ekonom neoliberal yang bekerja sebagai agen kaum imperialis, sehingga penderitaan rakyat di bawah himpitan beban utang sama sekali tidak menjadi halangan bagi mereka untuk terus membuat utang. Jangan-jangan, selama 60 tahun ini penjajahan hanya berganti gaya, tetapi secara substansial masih terus berlanjut di Indonesia?

7 Februari 2006

 

Kembali ke Menu Sebelumnya...


Copyright © 2006 Pusat Studi Ekonomi Kerakyatan - Universitas Gadjah Mada
website: http://www.ekonomikerakyatan.ugm.ac.id/ 
e-mail: ekonomikerakyatan@ugm.ac.id